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糧食自給率嚴重偏低的成因

作者/彭明輝

台灣生產的糧食一向自給有餘,一九六○年代的前八年糧食自給率都超過百分之百,*1  為何現在如此困窘?這是因為人口成長、提高肉食比例和對外貿易關係轉變共同作用的結果。

一九五○年代,農產品出口值幾乎佔出口總值88%以上,一九五二年高達95.5%。由於戰後積極進口工業與公共基礎設施所需設備,一九五○與一九六○年代的對外貿易都是鉅額赤字,但農業卻都保持順差。*2  可以說,戰後的台灣建設主要是靠輸出農產品來換取的。但是,二○○四年以來,台灣的糧食自給率卻都在30.5%到32.4%之間徘徊。因為在這四十年間,人口與肉食量都倍增。

一九六○年時台灣人口僅一千萬人左右,二○○八年卻已有兩千三百萬人,增幅一‧三倍。*3  一九六六到二○○六年的四十年間,每人國民生產毛額從台幣0.99萬成長為55萬。經濟成長導致飲食內容巨大變化:一九六七年每人稻米消費量為141.47公斤,二○○七年降為每人47.48公斤;此外,小麥的消費量也從13.43公斤增長為36公斤;而禽畜類肉食量則從每人26.26公斤增為74.38公斤,是一九六七年的2.83倍。*4

此外,禽畜的餵養方式也改變了。直到以一九六○年代,禽畜的飼養都是農戶副業,飼料內容是餿水與蕃薯葉;但是一九六○年代末期,台灣開始發展專業化的養豬事業,也開始以玉米和大豆餅等穀物餵養豬隻,牟取較大利潤。一九七○、八○與九○年,豬隻的數目分別是290萬、482萬與857萬頭,二十 年間成長將近三倍。一九九六年豬隻屠宰量為1431萬頭,而年底還有1070萬頭隻,當年總計畜養過2501萬頭,並且創造16.9億的外匯,成為世界第二大豬肉出口國。*5

一九九七年爆發口蹄疫,台灣的豬肉無法出口,轉以內需為主。這時台灣的肉食量已經追上已開發國家的水準,二○○七年台灣用進口玉米和大豆生產了750萬公噸的飼料,其中360萬公噸餵養家禽,336萬公噸養豬,48萬公噸用於水產養殖,19萬公噸養牛。*6  這些飼料讓台灣每年生產豬肉約92萬公噸,*7  家禽73萬公噸,*8  養殖魚類30萬公噸。*9

目前台灣每年消費掉將近一千噸的穀物中,75%拿來當飼料,牲畜消耗的穀物是國人的三倍。

人口倍增和肉食比例增加,使得台灣的穀物消費量急遽增長。但是,同一時間台灣農地卻開始休耕,使穀物生產量銳減。穀物的需求暴增而產量劇減,使得糧食綜合自給率快速下滑。

 

休耕與對外貿易

不管是加入世界貿易組織之前或之後,中美關係一直都主宰台灣的對外關係。如果說台灣的經濟發展一直倚附美國,且美方一直對我們予取予求,應該不算言過其實。

一九七六年台灣有92萬公頃的耕地,其中水田佔52公頃,旱田40公頃。旱田面積過去四十年來大致維持不變,但是城市與工業發展和污染使水稻田的灌溉用水減少而污染面積擴大,以至於適合耕作的水田面積逐年縮小。到二○○八年,水稻田已經流失10萬公頃而只剩42萬公頃,使得二○○八年的耕地總面積下降到82萬公頃。*10

此外,為了在一九八○年代爭取工業產品輸美配額,台灣同意美方要求,減少農產品出口數量。一九八四年起,台灣以「稻米生產與稻田轉作六年計畫」來減少稻米產量,以便在無法外銷的情況下避免國內稻米供給過剩而價格下跌。這六年期間,政府以休耕補貼來減少稻米的生產面積,同時又以各種誘因鼓勵農民轉作綠肥與雜糧。因此,稻米面積由一九八三年的64.5萬公頃降為一九八九年的47.6萬公頃。接著,又推動「稻米生產及稻田轉作後續六年計畫」(一九九○至一九九七年),繼續鼓勵擴大轉作與休耕面積。至一九九七年,稻米種植面積已降至36.4萬公頃。這十四年間雖然以補貼鼓勵轉作雜糧,但是誘因不足,使農民普遍傾向休耕,浪費農地資源。

最後,為了加入世界貿易組織,台灣又自二○○○年起實施「水旱田利用調整後續計畫」,一方面鼓勵休耕,一方面減少保價收購的數量,使稻米生產面積由一九九七年的36.4萬公頃降為二○○四年的23.7萬公頃。而休耕面積則迅速從6.4萬公頃上升至24萬公頃,使得二○○四年休耕面積首度超過兩期水稻耕作面積。*11

人口倍增、肉食比例倍增,以及休耕政策共同作用,使得台灣的糧食綜合自給率在一九九二年降到40%,到二○○七年更只有30.5%。

 

休耕因為政策上無心於農業

政府的休耕政策極為消極,僅止於避免生產過量。因此,休耕補貼的發放標準過於寬鬆,導致10萬公頃水稻田持續休耕。*12

二○○八年,台灣有42萬公頃的水稻田,但是卻有一半休耕。政府減少水稻種植面積有其政策考量:因為世界貿易組織的協議,台灣必須開放稻米進口,為免進口稻米導致供過於求而引發米價崩跌,因而改以休耕控制稻米產量。*13

但是,休耕並非減少水稻產量的唯一方法。農委會可以引導休耕田轉為輪作適合台灣發展的飼料作物,如甘薯與樹薯等,並配合農委會畜產試驗所與學術機構共同研發適合台灣的飼料配方。這個策略一方面可以減少進口倚賴,另一方面也可以避免休耕田持續休耕甚而廢耕,乃至於最終良田變成荒野。

此外,利用台灣和日本緯度的差異,在日本產期空檔中生產日本所需的農產品,則是更積極的作為。斗南農會總幹事張有擇就發現日本每年二、三月間是胡蘿蔔空窗期,市場缺貨,可以利用這段期間生產胡蘿蔔銷往日本。*14

政府的消極也具體表現在預算編列上。二○一○年中央政府總預算為台幣1.735兆,而農委會年度預算為730億台幣,包括老農福利津貼500億,促進農業發展191.7億(補助農業發展基金119.3億、農田水利建設38億、補助農業天然災害10.85億、兩個生物科技園區共8.48億、農村再生計畫7.65億、水利會營運改善計畫5.8億),農業管理20.8億,以及農業科技發展10億。其中農業發展基金的主管機關為農委會,其用途包括政策性的農業補助、辦理稻米或糧食收購、補助農民與農村發展之利息補貼,以及調節產銷支出等。*15

儘管台灣未來很可能要面臨耕地與灌溉用水不足的窘境,政府的各種作為還是加速農地的流失,任其遭受不可復原的傷害。

 

政府離棄農業的作為中,以一九七三年通過的《農業發展條例》最具有政策宣示的指標性意涵。通過這個條例,農地可以自由買賣,只要面積達到756坪就可以蓋農舍。因此,許多都會人到農村購買農地,蓋起高牆遮掩不住的豪宅。鄰近的農地因為這些豪宅的遮陰而日照不足,甚至被豪宅排放的廢水污染,有苦難訴。

即將在立法院通過的《農村再生條例草案》,更是為炒作農地者大開後門。該草案的第三章授權給縣市政府自行制訂「農村再生發展區計畫」,不需審查過程即可變更農地用途,只要公開展覽,取得計畫範圍內私有土地所有權人五分之三同意,且其所有土地面積超過範圍內私有土地總面積三分二即可。*16,*17  一旦開啟這個後門,農地將面臨更大浩劫。

 

*1  劉志偉,〈國際農糧體制與臺灣的糧食依賴:戰後臺灣養豬業的歷史考察〉,《臺灣史研究》,第十六卷第二期,105-160頁,2009。

*2  行政院農業委員會統計室,〈歷年農產品進出口貿易值〉,http://stat.coa.gov.tw/dba_as/As_root.htm

*3  內政部統計處,〈歷年台閩地區人口統計〉。

*4  劉志偉,〈食物的背後——從《糧食戰爭》看台灣的糧食依賴〉,台灣農村陣線,http://twtodei.ning.com/forum/topics/shi-wu-de-bei-hou-cong-liang

*5  劉志偉,〈國際農糧體制與臺灣的糧食依賴:戰後臺灣養豬業的歷史考察〉,《臺灣史研究》,第十六卷第二期,105-160頁,2009。

*6  紀麗君,〈飼料產業的發展現況與展望〉,工業總會服務網,http://www.cnfi.org.tw/kmportal/front/bin/ptdetail.phtml?Part=magazine9806-471-9

*7  FAO2009年的資料,轉引自:顏宏逹,〈世界養豬概況:創造利潤的方法〉,http://acac.niu.edu.tw/download.php?filename=375_de2e6111.pdf&dir=news&title=%E6%BC%94%E8%AC%9B%E8%AC%9B%E8%AD%B0

*8  行政院農業委員會,〈89年農業統計年報〉,http://www.coa.gov.tw/view.php?catid=1109

*9  行政院農委會漁業署,〈歷年漁業生產量〉,《民國97年(2008)漁業年報》,http://www.fa.gov.tw/userfiles/oldfa//chnn/statistics_publish/statistics/year_book/2008c/97tab07.pdf

*10  農委會,歷年《農業統計年報》,http://www.coa.gov.tw/view.php?catid=207

*11  徐明宜,〈解析WTO下之農地政策與問題〉,財團法人國家政策研究基金會,http://old.npf.org.tw/PUBLICATION/TE/095/TE-R-095-039.htm

*12  楊明憲,〈國際穀物供需變化與台灣糧食生產之研析〉,《農政與農情》,第192期,2008年6月,http://www.coa.gov.tw/view.php?catid=17675

*13  台灣同意每年開放一四萬噸的稻米進口,加上國內生產的一一八萬公噸糙米,已經夠台灣消費。假如再增加生產面積,將會有生產過剩的疑慮;除非將多產出的稻米外銷,否則稻米生產過剩將會導致價格下降,使得稻農血本無歸。

*14  何榮幸、高有智,〈「休耕啟示錄」專題系列〉,http://hychuang.blogspot.com/2008/04/blog-post.html

*15  行政院農委會,〈農業發展基金收支保管及運用辦法〉,http://www.coa.gov.tw/show_lawcommond.php?serial=9_cikuo_20040917172703&code=A14&type=A

*16  蔡培慧,〈在自己的土地上流離失所-解讀行政院版《農村再生條例》〉,苦勞網,http://www.coolloud.org.tw/node/32395

*17  徐沛然,〈細說《農村再生條例草案》悲慘小農的未來際遇〉,苦勞網,http://www.coolloud.org.tw/node/32434